?一、前言
我國(guó)有許多湖泊、水庫因受自然條件限制，沒有與大江大河等水網(wǎng)地區(qū)相連接的航道，這些湖、庫在一定區(qū)域內(nèi)形成了可供船舶航行的封閉水域（該水域相對(duì)于水網(wǎng)地區(qū)），船舶在封閉水域的交通運(yùn)輸中起著至關(guān)重要的作用。由于封閉水域大多處于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承載運(yùn)輸?shù)拇叭渴青l(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體或聯(lián)營(yíng)的客渡船（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶）。普遍存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，人們思想觀念相對(duì)落后，船員安全意識(shí)低，船舶適航性能差，船舶超員現(xiàn)象普遍，管理相對(duì)滯后的問題，形成了船舶事故隱患的窩點(diǎn)。交通部，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理責(zé)任制的意見》一文指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶沉船事故頻繁發(fā)生，重特大交通事故已占全部重特大水上交通事故的90%，成為影響水上交通安全形勢(shì)的決定性因素?！狈忾]水域的客渡船舶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的一個(gè)特殊群族，極易發(fā)生群死群亡水上交通事故。2006年3月15日，四川廣安岳池一條26米寬的小河溝發(fā)在死亡28人的重大水上交通事故（《小河溝、大災(zāi)難》），再次給社會(huì)敲響了強(qiáng)化封閉水域客渡船舶安全管理的警鐘。因此，封閉水域客渡船安全管理工作值得我們認(rèn)真探討。
二、封閉水域水上交通安全難管理
封閉水域水上交通安全管理工作與水網(wǎng)地區(qū)相比較，存在著許多管理的難點(diǎn)問題，具體體現(xiàn)在：
（一）船舶適航性能差、船員法規(guī)意識(shí)低。封閉水域的船舶有著自身獨(dú)特的特點(diǎn)。一是船舶存在“先天缺陷”。由于經(jīng)濟(jì)條件差，船舶經(jīng)濟(jì)效益差，無法對(duì)船舶更多的投入。船主只要求船舶能載客（貨）、能航行就行的原則，船體的建造沒有規(guī)范的圖紙，沒有國(guó)家認(rèn)可的廠家，用才用料因陋就簡(jiǎn)，救生消防設(shè)備配備不到位，主機(jī)設(shè)備配置檔次低等，船舶從建造就不能適應(yīng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求，出廠之時(shí)就“先天不足”；二是船員安全意識(shí)差。封閉水域船員文化程度普遍較低，長(zhǎng)期在封閉水域航行，見少識(shí)窄，對(duì)安全的危害性缺少感性認(rèn)識(shí)，舍不得進(jìn)行安全投入，船主(員)總是抱著能開就行的僥幸心理，出了事故自認(rèn)倒霉。同時(shí)，乘客對(duì)船舶條件要求也不能過高，只要能滿足于方便出行就行。由于封閉水域的船舶只能從事短途客貨運(yùn)輸，基本上是在自家門前打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，船員常年只同一個(gè)海事機(jī)構(gòu)打交道，認(rèn)為船舶能裝，人能開，是否檢驗(yàn)、是否培訓(xùn)，有證無證都是一個(gè)樣。他們認(rèn)為管理機(jī)構(gòu)要求檢驗(yàn)、辦證說穿了就是要幾個(gè)錢。由于存在著上述心態(tài)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，船主把法規(guī)視作兒戲，對(duì)海事機(jī)關(guān)的管理他們能拖則拖，能抗則抗。
?。ǘ⑧l(xiāng)鎮(zhèn)船舶“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（政府）管”的職責(zé)不到位。按照國(guó)務(wù)院及有關(guān)文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理負(fù)責(zé)，在船舶安全管理上做到“機(jī)構(gòu)、人員、責(zé)任、經(jīng)費(fèi)和具體工作”五落實(shí)。海事機(jī)機(jī)構(gòu)履行國(guó)家監(jiān)察的職責(zé)。但在實(shí)際工作中，由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核制約機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體實(shí)施過程中也存在執(zhí)法主體資格的問題，導(dǎo)致該項(xiàng)責(zé)任無法完全到位。我們海事機(jī)構(gòu)在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出落實(shí)責(zé)任要求的建議時(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一無船舶安全管理機(jī)構(gòu)編制，二無船舶安全管理人員編制，三無經(jīng)費(fèi)來源，四不是船舶安全執(zhí)法主體，叫我們?nèi)绾喂芾?？我們?nèi)绾呜?fù)責(zé)？再說，船舶證書由你們辦、費(fèi)由你們收，你們是國(guó)家授權(quán)的管理單位，你們不管哪個(gè)管？責(zé)任你們不負(fù)哪個(gè)負(fù)？這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，那也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，還要這么多部門（機(jī)構(gòu)）干什么？”由于存在這種責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)水上安全管理責(zé)任抱著無可奈何的心理，與縣市政府簽責(zé)任書也是硬著頭皮簽。責(zé)任感（危機(jī)感）強(qiáng)一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只在有關(guān)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)一下，節(jié)假日安排人員在碼頭上站一站，轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，至于能否解決問題就是另外一回事了，萬一發(fā)生了事故對(duì)上、對(duì)下都有一個(gè)說法。責(zé)任感差一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不過問水上交通安全管理工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的責(zé)任在很大程度上落空；我認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寄予的希望越大，其結(jié)果失望就會(huì)越大。
?。ㄈ┓忾]水域難執(zhí)法，事故隱患難消除。船主認(rèn)為接受管理就是花錢（買設(shè)備要花錢、培訓(xùn)、考試要花錢，辦證辦照要花錢），不超載、不冒險(xiǎn)就賺不到錢，海事機(jī)構(gòu)對(duì)其宣傳安全，提出整改意見他就認(rèn)為你對(duì)他過不去，有礙他發(fā)家致富；他們認(rèn)為，管理部門所要求的不是要他掏錢就是要他少賺錢。海事機(jī)構(gòu)對(duì)違章船舶采取措施，他就抗拒管理，輕則謾罵，更有甚者，全家老少，左鄰右舍手持刀棍對(duì)海事人員進(jìn)行圍攻毆打；政府的整頓專班一走，他就搞得你海事人員及家屬不得安寧。長(zhǎng)期以來，形成了你說你的，他跑他的。因此，封閉水域靠海事人員說服教育根本起不了作用，達(dá)不到管理的目的。
國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)一般采取教育與處罰相結(jié)合的原則，海事機(jī)構(gòu)對(duì)封閉水域違法行為人說服教育不起作用，那行政處罰又會(huì)怎么樣呢？按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的決定按一般程序（當(dāng)場(chǎng)處罰對(duì)船主來說只是一紙空文，對(duì)海事來說已盡到了管理責(zé)任）必須先進(jìn)行調(diào)查制作調(diào)查報(bào)告，再制作行政處罰通知書，在送達(dá)通知書時(shí)要告知違法行為人具有陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)，三日后填制行政處罰決定書并設(shè)法送達(dá)當(dāng)事人。對(duì)于海事機(jī)關(guān)作出的行政決定，當(dāng)事人一般不會(huì)按照處罰決定去落實(shí)，海事機(jī)關(guān)只有等到行政處罰決定書送到當(dāng)事人滿90天后向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。從下達(dá)行政處罰通知書至申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，需要近100天的時(shí)間；如果當(dāng)事人要求陳述申辯或舉行聽證，時(shí)間要求就會(huì)更長(zhǎng)。如果這起行政處罰決定，海事機(jī)關(guān)針對(duì)的是嚴(yán)重違章情況，在這100天的時(shí)間里，該發(fā)生的事故早就發(fā)生了（如果沒有發(fā)生事故也成了違法當(dāng)事人駁斥海事人員危言聳聽的藉口）。海事機(jī)構(gòu)向人民法院申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行，并不意味著這起違法行為就得到了處罰、當(dāng)事人受到了教育。因?yàn)?，人民法院?huì)采取如下方法對(duì)待海事機(jī)關(guān)的強(qiáng)制申請(qǐng)。一是由于種種原因（當(dāng)然這些原因中并不包括海事機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰時(shí)不遵守法定程序或沒有法定依據(jù)）法院沒有給予強(qiáng)制執(zhí)行，相對(duì)于違法當(dāng)事人來說《海事處罰決定書》等于是一紙空文，他可以繼續(xù)他的違法行為，事故隱患依然存在；對(duì)于海事機(jī)關(guān)來說，只能無可奈何地將有關(guān)文書存檔，作為今后免受責(zé)任追究的依據(jù)。二是法院在一定程度上給予強(qiáng)制執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中面對(duì)違法行為人軟纏硬硬磨甚至是威脅利誘，法官在海事機(jī)關(guān)與違法行為人之間往往充當(dāng)和事佬，對(duì)處罰決定大打折扣。有時(shí)只落實(shí)應(yīng)該由當(dāng)事人正常承擔(dān)的義務(wù)，而免除處罰。上述兩種情況，都達(dá)不到處罰與教育相結(jié)合的目的；違法當(dāng)事人甚至認(rèn)為申請(qǐng)到法院又能怎么樣，還不就是那回事嗎？因此，當(dāng)事人對(duì)海事行政處罰越看越輕；海事機(jī)關(guān)對(duì)違法行為越來越無可奈何。由于海事機(jī)關(guān)經(jīng)常遇到調(diào)查取證難，文書送達(dá)難，處罰執(zhí)行難，甚至經(jīng)常遭到不法人員的人身攻擊或恫嚇，工作不能正常進(jìn)行，事故隱患不能及時(shí)消除。
三、封閉水域客渡船安全管理的建議
封閉水域客渡船安全之所以難管理，主要是海事機(jī)關(guān)的管理力量薄弱，缺乏強(qiáng)有力的管理措施。盡管國(guó)務(wù)院將鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理納入有關(guān)縣（市）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任范圍之內(nèi)，但由于存在責(zé)、權(quán)、利不相統(tǒng)一的問題，仍然不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理中存在的一些具體問題。我在封閉水域從事水上交通安全管理工作二十多年，我認(rèn)為解決封存閉水城水上交通安全管理難，必須首先解決主管機(jī)關(guān)管理力量薄弱和措施不力的問題，必須引入新的安全管理機(jī)制，牢牢抓住影響水上交通安全最大隱患——船主（員）安全綜合素質(zhì)不放松。大家知道，船舶超員和汽車超員所造成的后果應(yīng)該是一樣的，都是國(guó)家法規(guī)明令禁止的。一輛19客位的客車超員20％（超過4個(gè)客位）交警就可以對(duì)司機(jī)拘留和罰款；但是，對(duì)一艘超過船舶定員100％的船主，海事機(jī)構(gòu)要對(duì)船舶采取措施，對(duì)船主進(jìn)行處罰不按照處罰程序申請(qǐng)到人民法院強(qiáng)制執(zhí)行就很難實(shí)現(xiàn)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的有效時(shí)效必須具備100天左右的時(shí)間，這些還不包括法院沒有按照申請(qǐng)要求執(zhí)行的。這個(gè)處罰過程與交通警察現(xiàn)場(chǎng)作出的強(qiáng)制措施要軟的多。為什么交警可以對(duì)超員20％以上的司機(jī)采取拘留的處罰措施，而超員100％甚至更多的船主海事機(jī)構(gòu)就很難處罰呢？主要原因是兩個(gè)機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)限不同，交警可以對(duì)違法當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)采取強(qiáng)制措施，而海事機(jī)構(gòu)不能對(duì)違法當(dāng)事人采取強(qiáng)制措施。因此，要即時(shí)發(fā)現(xiàn)并即時(shí)消除事故隱患，必須改變現(xiàn)有的船舶安全管理機(jī)制，引入公安部門的力量。建議考慮下面三種模式。
?。ㄒ唬?、成立水上交通安全警察（“水上交警”）機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)作為一個(gè)警種，受公安和海事雙重領(lǐng)（指）導(dǎo)，海事以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主，“水上交警” 按照《中華人民共和國(guó)治安管理法》、《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》對(duì)水上交通安全履行檢查權(quán)和管理權(quán)。海事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)證書證照的辦理，船員的培訓(xùn)，考試等業(yè)務(wù)工作。也就是說，海事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)船舶、船員的“準(zhǔn)入關(guān)”，“水上交警”負(fù)責(zé)水上交通安全秩序的“監(jiān)督關(guān)”?！八辖痪迸c海事一門兩牌，合署辦公，各司其職，共同管理。這種模式在縣市級(jí)只要三名“水上交警”編制，二名海事編制。
如果說成立“水上交警”機(jī)構(gòu)需要一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期，或者很難實(shí)現(xiàn)，在此模式下可以考慮成立“船舶安全聯(lián)合管理辦公室”?！奥?lián)合管理辦公室”可以從安監(jiān)、交通、海事、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調(diào)人員，明確各自人員的管理職責(zé)，定期和不定期對(duì)船舶安全進(jìn)行檢查和管理。
?。ǘ?、以“水上交警”取代封閉水域的海事機(jī)構(gòu)。將海事機(jī)關(guān)人員和職責(zé)全部交給公安機(jī)關(guān)，象道路交警取代車輛監(jiān)理那樣?！八辖痪比〈Ｊ聶C(jī)構(gòu)后，業(yè)務(wù)上接受封閉水域上一級(jí)海事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，這種模式只要五名警察編制就可完成縣市封閉水域的船舶安全管理工作。
（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，公安派出所具體實(shí)施。國(guó)家規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全負(fù)責(zé)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在進(jìn)行具體管理時(shí)存在執(zhí)法規(guī)范的問題，除了利用行政手段對(duì)船主和當(dāng)事人做說服教育工作外，其他具體工作很難落實(shí)。如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理船舶安全的具體工作再落實(shí)所在地的公安派出所，由派出所負(fù)責(zé)對(duì)所轄水上交通安全秩序進(jìn)行監(jiān)督管理，將該區(qū)域船舶安全情況與派出所的工作考評(píng)持鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的船舶安全管理工作就很好落實(shí)了。海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)船舶證書證照的辦理，負(fù)責(zé)“準(zhǔn)入關(guān)”，并對(duì)派出所的水上交通安全管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種模式就是在現(xiàn)有模式上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所“強(qiáng)加了”船舶安全管理責(zé)任。有船鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要明確一名警察就完全可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的船舶安全監(jiān)管工作。
由于公安民警（“水上交警”）具有人身強(qiáng)制權(quán)，當(dāng)場(chǎng)盤問權(quán)，檢查權(quán)和留置盤問權(quán)。因此，在管理水上交通安全時(shí)就顯得非常強(qiáng)制有力，海事機(jī)構(gòu)遇到的調(diào)查難，送達(dá)難，執(zhí)行難，現(xiàn)場(chǎng)管理難的問題讓公安機(jī)構(gòu)（“水上交警”）去解決就非常容易，事故隱患從發(fā)現(xiàn)到根除也只需很短的時(shí)間，基本上可以做到即時(shí)發(fā)現(xiàn)即時(shí)消除。
新修訂的《中華人民共和國(guó)刑法》修正案，加強(qiáng)了對(duì)安全違法行為的打擊力度。新頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！钡谑粭l規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”第二十條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。
省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施?！彼辖煌ò踩枪步煌ò踩囊粋€(gè)種類，由于其自身的特點(diǎn)，導(dǎo)致事發(fā)后危害程度大、應(yīng)對(duì)措施少、救助效果差。因此，更應(yīng)該做好突發(fā)事件的預(yù)防。只要本著對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全高度負(fù)責(zé)，打消本位主義的觀念，上述的管理模式在封閉水域應(yīng)該是很容易實(shí)施的。
總而言之，引入公安部門對(duì)水上交通安全進(jìn)行管理，可以解決管理中許多實(shí)際問題，產(chǎn)生立竿見影的效果，重特大水上交通事故隱患在封閉水域就能從根本上得到鏟除，水上交通突發(fā)事件就會(huì)最大限度地減少。
