國(guó)務(wù)院2006年1月8日發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》簡(jiǎn)稱“總體預(yù)案”，新華社稍后刊發(fā)“總體預(yù)案”全文。該“總體預(yù)案”是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了突發(fā)公共事件分級(jí)分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

　　其實(shí)，該“總體預(yù)案”在2005年1月26日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就已原則通過，選擇在一年后正式發(fā)布施行，顯然具有深意。

　　國(guó)內(nèi)每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬(wàn)，綜合經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6500億元，占國(guó)內(nèi)ＧＤＰ的6％。僅2004年，國(guó)內(nèi)因突發(fā)公共事件造成的人員傷亡就超過百萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失4500億元（新華社消息）。

　　從自然角度分析，中國(guó)是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)影響人口每年大體在2億左右，超過全國(guó)人口17強(qiáng)，災(zāi)害的社會(huì)屬性就特別明顯。此外，國(guó)內(nèi)很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重，潛在危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。建國(guó)以來(lái)建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，多年缺少維護(hù)更換，這類安全隱患，也如同一顆顆定時(shí)炸彈。

　　從社會(huì)角度分析，國(guó)內(nèi)目前處于改革攻堅(jiān)的“中盤階段”，改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步既處于關(guān)鍵突破階段，又處于矛盾集中凸顯和社會(huì)沖突高發(fā)階段。譬如，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起抗衡和緩沖作用的綜合社保體系在國(guó)內(nèi)遠(yuǎn)未建立成型，社保覆蓋面非常窄。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至去年，國(guó)內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)僅1.6億人，失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)僅1.05億人，醫(yī)保人數(shù)僅1.2億人，而國(guó)內(nèi)就業(yè)總?cè)丝趨s高達(dá)7億多人。如此這般，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出越來(lái)越多的值得重視的新問題和新的釋放形態(tài)，若處置失當(dāng)，極有可能引發(fā)諸多社會(huì)危機(jī)。

　　SARS之前，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力幾乎是一塊白板。通過抗擊SARS，大量的問題和矛盾被集中暴露。在此后不到3年間，各級(jí)政府為填補(bǔ)此項(xiàng)“空白”做了不少探索和努力，從中央到地方，一批單項(xiàng)性、部門性的應(yīng)急預(yù)案相繼出臺(tái)，國(guó)家和地方財(cái)政相應(yīng)的預(yù)算開支也大為增加。本次“總體預(yù)案”的發(fā)布實(shí)施，可視為持續(xù)3年探索努力的一項(xiàng)最新成果。無(wú)論持有何種價(jià)值判斷立場(chǎng)，我們認(rèn)為，對(duì) “總體預(yù)案”及政府持之以恒的探索和努力，社會(huì)理當(dāng)會(huì)持歡迎和贊同態(tài)度。

　　“總體預(yù)案”把突發(fā)公共事件界定為“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件”等四個(gè)大類。再按突發(fā)公共事件性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素分為“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ”共四個(gè)等級(jí)。對(duì)比國(guó)外已經(jīng)十分成熟的突發(fā)公共事件界定、預(yù)防、發(fā)布、處置、善后等做法，此次發(fā)布的“總體預(yù)案”吸納了許多國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法。這一條尤其值得肯定。

　　對(duì)各級(jí)政府而言，處置突發(fā)公共事件的能力就是執(zhí)政能力大小的直接體現(xiàn)。論及執(zhí)政能力，最重要的一條就是依法執(zhí)政。因此，在處置突發(fā)公共事件尤其是社會(huì)安全事件時(shí)，必然強(qiáng)調(diào)依法處置原則。我們注意到，“總體預(yù)案”依據(jù)憲法及相關(guān)法律和行政法規(guī)制定，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)比國(guó)外的做法，多數(shù)國(guó)家在處置突發(fā)公共事件時(shí)，均有專門法律可依。新華社2004年的一則消息說，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法草案》已被納入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，人們期待看到這部與保障社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系重大的法律能加快立法進(jìn)程。

　　“總體預(yù)案”之后，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)均要同步制定“地方預(yù)案”，對(duì)地方政府制定本級(jí)預(yù)案的態(tài)度人們無(wú)須懷疑。但“預(yù)案”要在關(guān)鍵時(shí)刻真正變成“實(shí)案”，僅從人、財(cái)、物保障這個(gè)層面，就有大量的工作要做。依經(jīng)驗(yàn)判斷，惟有加快公共財(cái)政制度建設(shè)和層層落實(shí)監(jiān)督責(zé)任制，此事方可搞掂。